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本案当事人：

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王某、罗某、吴某

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省某市经济开发区管理委员会

罗云律师代理本案三位再审申请人。

案情简介：

1989年，某市A厂（原某县A厂）的出资人以其个人承包地向袁家村第六生产小组调换了0.549亩土地（横山头三角马路处）作为生产经营场所。

1990年4月7日，某市A厂经工商部门登记成立，企业性质为挂靠镇办集体企业，资金系三个再审申请人共同出资，王某任法定代表人。该乡人民政府和县计划委员会均同意该企业用地计划，A厂随后建造了厂房及附属建筑物。报批的基建平面图显示厂房位于泽坎公路的西侧，距离泽坎公路有17米。某市城市总规划（1995-2010）对泽坎线的规划要求是在原有公路宽24米基础上拓宽道路红线至54米，该规划已经浙江省人民政府原则同意。

1999年5月4日，被申请人为顺利实施泽坎线锦屏段道路拓宽工程，制定《某市泽坎线（锦屏段）道路拓宽工程拆建办法》。该办法规定：“按照拓宽工程规划，凡在拆迁红线范围内的房屋和构筑物，均应服从城市规划和道路拓宽建设需要，按本办法进行房屋拆迁、补偿。拆迁人和被拆迁人必须在公布的拆迁期内按照本规定签订拆迁协议书。在房屋拆迁公告规定的拆迁期内，逾期不拆迁着者，停止拆迁范围内的供水、供电，并责成有关部门强行拆迁，或申请人民法院强制拆迁。本办法适用于某市泽坎线锦屏段道路拓宽工程红线范围。”

同年11月5日，被申请人与A厂的法定代表人王某协商，签订了《某市泽坎线锦屏段道路拓宽工程房屋拆迁协议书》，约定：1、A厂服从国家建设需要同意将该厂房及附属物拆除，被申请人补偿A厂人民币218508.05元；2、A厂需在1999年12月30日前拆除协议所列房屋和附属物。此后，A厂按照协议内容自行拆除了厂房及附属物。

2001年1月18日，王某从被申请人领取了A厂房屋拆迁补偿费216179.25元（余留2328.80元）。

2002年2月7日，某市人民政府办公室发布（2002）27号文件，印发《城东街道横山头等九个村村留地问题协调协会纪要》，该文件确定：“原横山头村在现石雕场约2.5亩面积的停车场调整到加油站北侧梯形状地块，临泽楚路由北向南25米宽，进深约为51米，面积不足部分不再予以安排。”

2003年4月4日，被申请人对A厂在原拆迁补偿标准基础上增加两项补偿内容：1、按原批准的企业用地每一分地补5万元；2、在彩屏路按该路段2001年出让的最低价每间39万元，协议出让3间居住地给A厂；要求A厂在接到通知后15天内办理上述手续。对此，申请人王某等人持有异议，向被申请人提出重置厂房、赔偿损失等要求。双方不能达成一致，于是申请人向某市人民法院起诉要求确认被申请人拆迁的具体行政行为违法。

诉讼经过：

一审第一次审理：某市人民法院认为是民事案件，不属于行政诉讼受案范围，故驳回原告的起诉。

二审第一次审理：台州市中级人民法院第一次二审时认为是行政案件，将本案发回重审。

一审第二次审理：某市人民法院认定拆迁协议有效，房屋是申请人自行拆除的，被申请人基于拆迁协议事实的拆迁行为未违反行政法规规章的规定，故驳回申请人的诉讼请求。

二审第二次审理：台州市中级人民法院认定本案是民事案件，应当作为民事案件受理，被申请人的拆迁行为不违法，拆迁协议效力不应在行政诉讼中做出认定。

一审第二次审理判决

法院认为：根据（1）1991年3月22日国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，适用本条例。”（2）《浙江省城市房屋拆迁管理实施细则》第二条规定：“凡在本省城市规划区内国有土地上因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，均适用本细则。明确规定了城市房屋拆迁的适用范围。”的规定，本案诉争土地为村民集体土地，不属于国有土地，上述行政法规及地方性规章不适用本案涉诉的拆迁行为。

关于城市规划区内集体土地上实施的房屋拆迁，我国现有法律法规均无明确的强制性规定。因此，本案只能审查拆迁协议的法律效力。本案拆迁协议系原被告双方之间自愿签订的协议，系双方真实意思表示，为有效协议。且协议签订后，原告已自行拆除了厂房，并按协议领取了拆迁补偿费用。鉴于该拆迁协议产生的拆迁行为未违反行政法规及规章的禁止性条款，故三原告诉称确认被告拆迁行为违法的诉讼请求不能成立，据此，该院依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回原告的诉讼请求。

原告不服一审判决，上诉至台州市中级人民法院。

二审第二次审理判决：

台州市中级人民法院认为：

1、被上诉人做出的《通知》，实质是随原拆迁补偿问题的补偿意见。实现该《通知》的目的，需要上诉人做出接受的真实意思表示为前提。故三上诉人认为《通知》属于具体行政行为的理由不能成立。

2、目前国家没有法律法规来规范集体土地上房屋拆迁行为，本案被上诉人的拆迁行为所依据的《城市房屋拆迁管理条例》、《浙江省房屋拆迁管理事实细则》应当属参考执行。

3、上诉人与被上诉人签订拆迁补偿协议属于民事法律行为。根据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”本案应当作为民事案件受理。

故原审法院认为被上诉人的拆迁行为未违反行政法规及规章的规定，驳回三上诉人的诉讼请求并无不当。二审同时还认为，一审判决认定三上诉人与被上诉人签订的拆迁协议有效，超越了行政诉讼的审判权限，依法予以纠正。

申请人不服二审判决，向台州市中级人民法院申请再审。

申请人诉称：1、被申请人自1999年11月5日要求与申请人签订拆迁协议起至2003年4月4日发出《通知》止，所实施的行为是具体行政行为，二审判决认定错误。2、涉案A厂不属于拆迁范围；3、申请人对拆迁行为本身的合法性提出异议，而不是仅对补偿安置问题提出异议；被申请人的拆迁行为没有任何法律依据。4、二审法院适用最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，属适用法律错误。此外，对于本案是民事案件还是行政案件，法院反复，令人无所适从，请求依法撤销二审判决，确认被诉拆迁行为违法。

被申请人辩称：1、被申请人做出《通知》的行为既不属于调解行为也不属于具体行政行为，而是属于要约行为，与拆迁行为无关；申请人认定为具体行政行为是错误的。2、根据某市城市总体规划，申请人的厂房仍在拆迁范围内；且涉案被拆迁房屋是集体土地上的拆迁，不需要拆迁许可证，拆迁行为不违反法律规定。3、申请人拆迁是自愿的，本案不是拆迁行政强制，不属于行政案件，是民事案件。故请求驳回申请人的诉讼请求。

再审判决

台州市中级人民法院经再审认为：本案争议焦点问题有两个，一是被申请人有无实施过房屋拆迁行政行为。二是如果实施过，该行政行为是否合法；对于行政行为的合法性审查围绕两个方面进行：1、被拆房屋是否在规定的拆迁红线范围内；2、拆迁行政程序是否合法。

首先，被申请人有无实施过房屋拆迁行政行为。

被申请人实施的拆迁行为属于具体行政行为，应当受到国家有关拆迁的法律、法规、规章约束。其一，从被申请人发出的相关文件可以看出，拆迁补偿是按规定标准发放的，被拆迁对象户是必须服从的。签订拆迁协议是拆迁行政行为的后续手段，协议的履行是以行政强制手段作为后盾的。申请人自行拆迁房屋是执行政府的命令，是拆除的一种方式，如果拒绝拆除，该处房屋也不可能保存下去。其二、某市人民法院重审时把本案作为行政案件审理并做出判决，被申请人对该判决并未提出异议。现被申请人主张本案属民事案件，没有事实依据，本院不予支持。

其次，被拆房屋是否在规定的拆迁红线范围内。

而申请人与被申请人签订拆迁协议的依据是《某市泽坎线（锦屏段）道路拓宽工程拆建办法》，该拆建办法规定拆迁是以拆迁红线为准的。本案申请人主张被拆迁房屋不在红线内，被申请人主张在红线内，而红线具体划到什么地方，有无涉及A厂的房屋，从本案被申请人并没有证据证明。

第三、被申请人拆迁行政程序是否合法。

《城市房屋拆迁管理条例(1991)》规定：任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。被申请人拆迁行为的依据是《某市政府（1994）21号令》和《某市泽坎线(锦屏段)道路拓宽工程拆建办法》两份文件，前者规定了拆迁人在实施拆迁行为前，必须取得《拆迁许可证》，而被申请人一直未提供，可以认定是在没有拆迁许可证的情况下实施了拆迁行为。

被申请人称该房屋是违章建筑，但从现有证据来看，A厂用地和建房都是经过审批的，说是违章建筑，没有依据。

被申请人称该处土地是集体土地，对集体土地上的房屋进行拆迁无法律规定，拆迁人无需领取拆迁许可证。对农村房屋的拆迁，在法律法规规章未授权情况下，行政行为应当受到限制。被申请人认为此类情况法律没有规定，无章可循，故不存在行政违法的理由不成分。

第四、本案是否属于行政诉讼受理范围。

本案申请人在行政诉讼的同时，还穿插着进行了四次民事诉讼。最后一次民事上诉案件还在审理之中。申请人起诉时的请求是“要求确定被申请人对三原告的房屋拆迁属违法拆迁。”该请求针对的是被申请人的拆迁行政行为，这是针对具体行政行为提起的诉讼；拆迁协议只是这个拆迁行为的一个后续手段，当事人针对前者提起诉讼属于行政诉讼，针对后者提起诉讼属于民事诉讼，故本案不适用最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》的规定；属于行政诉讼受案范围。

再审判决：一、撤销本院二审判决和某市人民法院一审判决；二、确认被申请人对某县A厂事实的拆迁行为违法。